Universidad de Granada
Entre los pilares fundamentales del Derecho Administrativo moderno -en el que el ciudadano no es ya un sujeto inerte que recibe bienes y servicios públicos de la Administración, sino que se erige en actor de la definición de las diferentes políticas públicas y en el que interés general ya no es un concepto que definirá unilateralmente la Administración sino, como señaló ya el Tribunal Constitucional en Sentencia de 7 de febrero de 1984, mediante una acción articulada entre poderes públicos y agentes sociales- se halla el derecho a una buena administración, construcción jurídica compleja que hasta hace poco ha pasado prácticamente inadvertida para la doctrina y que, en esencia, condensa el derecho de los ciudadanos a exigir determinados estándares en el funcionamiento de la Administración y, a su vez, el deber de esta a distinguirse en su actuación cotidiana por su servicio objetivo al interés general.
Cada vez más presente en las nuevas Constituciones de los diferentes países del globo, este derecho encuentra su fundamento y principal hito en su proceso de configuración jurídica (en el que tuvo un papel fundamental el Tribunal de Justicia de la Unión Europea) en el art. 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), proclamada por el Consejo Europeo de Niza del 8 al 10 de diciembre de 2000, en el que aparece regulado como un derecho fundamental:
“1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
- Este derecho incluye en particular: el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente, el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial, la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
- Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
- Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua”.
De una lectura, siquiera somera, del precepto transcrito es fácil colegir que nos hallamos ante una noción jurídica de contornos difusos y extraordinariamente heterogénea. Así, su contenido abarca una amplia variedad de principios generales y de derechos -unos de contenido básicamente procedimental (derecho de audiencia previa, derecho de acceso al expediente, deber de motivación de los actos administrativos) y otros de cariz claramente jurídico (como es el caso del deber de resolver en plazo los procedimientos)-, todos ellos con grandes implicaciones en el Derecho tributario nacional y europeo.
A la vista de este contenido poliédrico, la buena administración bien podría definirse como un derecho que garantiza otros subderechos, todos los cuales, al igual que los principios rectores de la actividad administrativa que contiene, son, no obstante, claramente rastreables en el marco de nuestro ordenamiento jurídico nacional, comenzando por la Constitución (arts. 9.3, 31.2 y 103) y pasando por el catálogo de derechos del art. 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas) y, en el específico ámbito concerniente a la Administración tributaria, los previstos en el art. 34 de la Ley General Tributaria (relativo a los Derechos y garantías de los obligados tributarios), entre otras normas.
A pesar de las dudas planteadas (incluso por el propio Tribunal de Luxemburgo) en torno al ámbito de aplicación de la CDFUE (conforme al art. 51 del citado texto normativo europeo, sus disposiciones están dirigidas a los Estados miembros “únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión”), el principio/derecho a una buena administración resulta cada vez más argumentado tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que aluden a la necesidad de que las Administraciones públicas -también las tributarias- se ajusten en su actuación a este principio complementario del de seguridad jurídica. En efecto, aunque en el sector concreto de las garantías de los contribuyentes era bastante infrecuente hasta hace poco la alusión al principio de buena administración -e inexistente la referencia al art. 41 de la CDFUE por parte del TS-, este ha adquirido en los últimos años una significativa y creciente relevancia en la jurisprudencia del Alto Tribunal; puede destacarse al respecto su invocación expresa en la reciente -y numerosa- jurisprudencia acerca de diversas disfuncionalidades derivadas de la gestión dual (catastral y tributaria) del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
Como ha declarado en diversos pronunciamientos (vid., por todos, la Sentencia de 14 de mayo de 2019, rec.b3457/2017), el principio de buena administración “no se detiene en la mera observancia estricta de procedimientos y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente y ordena a los responsables de gestionar el sistema impositivo, a la propia AT, observar el deber de cuidado y la debida diligencia para su efectividad y la de garantizar la protección jurídica que haga inviable el enriquecimiento injusto”. Para el TS, este principio, en tanto que conjunto de derechos procedimentales, impondría pues a la Administración, en aras de encontrar una solución materialmente justa, un deber de tramitar correcta y proporcionadamente sus potestades administrativas a través de los distintos procedimientos [i], pudiendo constatarse en su doctrina una línea [ii] en la que (no sin alguna excepción) invoca el principio de buena administración para encontrar soluciones jurídicas más respetuosas con el art. 31 CE a problemas derivados de la interpretación literal de la normativa tributaria directamente aplicable, aunque ello suponga incluso, en algunos casos (vid. la STS de 19 de febrero de 2019, rec. núm. 128/2016), un apartamiento de un mandato directo contenido en la ley.
Este incipiente protagonismo del macroprincipio/derecho a una buena administración, cuyo potencial está aún por desarrollarse, no constituye sino un indicio de las extraordinarias posibilidades de las implicaciones tributarias que posee la CDFUE, que está llamada a aumentar su protagonismo no ya solo respecto a cuestiones sustanciales, sino sobre todo en relación con aspectos formales, algo de cuya importancia, como ha puesto de relieve Merino Jara [iii], aún no se ha tomado conciencia exacta.
[i] SESMA SÁNCHEZ, B.: “La invalidez sobrevenida del IBI: causas y alternativas de remisión”, Revista Quincena Fiscal, núm. 1/2020 (BIB 2019/10811), pág. 7.
[ii]Vid. JIMÉNEZ JIMÉNEZ, C. y MARÍN-BARNUEVO FABO, D.: “La suspensión del procedimiento ejecutivo con motivo de la solicitud de aplazamiento o fraccionamiento. Análisis de la STS de 27 de marzo de 2019, rec. núm. 1418/2017”, Revista de Contabilidad y Tributación. CEF, núm. 437-438 (agosto-septiembre 2019).
[iii] MERINO JARA, I.: Tribuna del núm. 4 (octubre-diciembre) de 2019 de Nueva Fiscalidad.