La independencia de los órganos económico-administrativos, se cuestiona por el TJUE (La sentencia en pleno del TJUE de 21 de enero de 2020)

Universidad de Granada

martillo

El TJUE en sentencia de 21 de enero de 2020, ha declarado que el TEAC no cumple con la exigencia de independencia que caracteriza a los órganos jurisdiccionales en los términos establecidos en el art. 267 del TFUE, consecuentemente, declara inadmisible la petición de decisión prejudicial planteada por el órgano económico-administrativo en una asunto relativo al Banco de Santander en que la entidad financiera dedujo en concepto de amortización el fondo de comercio que resultó de la adquisición por la entidad financiera de la totalidad del capital de una entidad holding alemana, que poseía participaciones en sociedades establecidas en la Unión Europea. La medida aplicada, contemplada en el art. 12.5 del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades, por Decisión 2011/5 de la Comisión Europea fue declarada incompatible con el mercado común, calificándola como ayuda de Estado.

En el informe del Abogado General Hogan, en sus conclusiones de 1 de octubre de 2019, se apuntaba la causa de inadmisibilidad de la cuestión prejudicial suscitada por falta de independencia del órgano que la postula en los términos que ese requisito se predica de los órganos jurisdiccionales en el art. 267 del Tratado de la Unión, argumentos del Abogado General que los ha hecho propios el TJUE en la sentencia de 21 de enero de 2020, apartándose del criterio mantenido en otros anteriores y por más significado, el recogido en el asunto Gabalfrisa, STJUE de 21 de marzo de 2000, donde el Abogado General Saggio en aquel entonces también cuestionó la independencia de nuestros órganos económico-administrativos, apartándose, no obstante, el Tribunal europeo del criterio del Abogado General en el momento de dictar aquella sentencia. Ahora, el Tribunal de Luxemburgo entiende que ha llegado el momento de someter a revisión tales consideraciones y, a decir verdad que lo hace, desposeyendo a los Tribunales Económico-Administrativos de la facultad de plantear cuestiones prejudiciales, lo que unido a la imposibilidad de suscitar cuestiones de inconstitucionalidad a propósito de las leyes fiscales, coloca a estos órganos administrativos en su condición de meros actores encargados de la revisión de las cuestiones de legalidad referidas a actos de naturaleza tributaria.

La consideración de “órgano jurisdiccional” a efectos del Derecho de la Unión

El TJUE se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre los requisitos concurrentes en un órgano para que pueda ser calificado como “órgano jurisdiccional” a los efecto del Derecho de la Unión Europea y, en consecuencia, para que pueda plantear cuestiones prejudiciales (así, por todas, en sentencia de 16 de febrero de 2017, Margarit Panicello sentencia, C 503/15), que se resumen en los siguientes:

  • a) Origen legal del órgano. El primer criterio a tener en cuenta es el origen legal del órgano que formula la cuestión prejudicial, con lo que se está excluyendo a cualquiera que haya sido creado en disposición reglamentaria.
  • b) Permanencia. En el sentido de continuidad en el ejercicio de sus funciones resolutorias, esto es, que no se haya constituido ad hoc para conocer de la resolución de un recurso o asunto concreto.
  • c) Jurisdicción obligatoria. El carácter obligatorio de la jurisdicción puede tener un doble significado: bien que las partes están obligadas a dirigirse al órgano remitente para la resolución de un litigio; bien, que sus resoluciones son vinculantes. Así sucede, en todo caso, cuando las resoluciones administrativas sólo sean recurribles en vía contencioso-administrativa tras haber presentado una reclamación ante los órganos remitentes y éstos vengan obligados a pronunciarse sobre las reclamaciones sometidas a su conocimiento, sin que la Administración pueda revocar sus resoluciones.
  • d) Procedimiento contradictorio. Señala el TJUE que la exigencia de procedimiento contradictorio no es un criterio absoluto, si bien, este requisito se cumple siempre que los interesados pueden presentar escritos de alegaciones y pruebas en apoyo de sus pretensiones y solicitar la celebración de vista pública.
  • e) Aplicación de normas jurídicas. La determinación de este requisito no plantea ningún problema.
  • f) Carácter independiente. Es sin duda, el criterio más problemático que presentan los órganos económico-administrativos y ha llevado al TJUE a desarrollar su doctrina más acabada sobre los TEA. A este respecto, sostiene que “implica ante todo que el órgano de que se trate tenga la cualidad de tercero en relación con la autoridad que haya adoptado la decisión recurrida”, (entre otras, STJ Corbiau, apartado 15; STJ de 19 de septiembre de 2006, Wilson, Asunto C-506/2004, apartado 49; y STJ de 22 de diciembre de 2010, RTL Belgium, apartado 38), ejerciendo sus funciones con plena autonomía, sin vínculo de subordinación y sin recibir órdenes ni instrucciones de origen alguno.
El carácter independiente de los órganos jurisdiccionales, según el TJUE

Según la sentencia del TJUE el concepto de “independencia” aplicado de un órgano jurisdiccional encierra dos aspectos a considerar, uno de ellos de carácter externo, y otro de índole interno. El primero significa el ejercicio de funciones con plena autonomía, el segundo, se asocia al concepto de imparcialidad respecto de las partes en litigio.

Para que un órgano jurisdiccional se entienda que actúa con la autonomía que garantiza su independencia debe hacerlo sin grado alguno de subordinación respecto a nadie y sin recibir órdenes ni instrucciones cualquiera que sea su procedencia. Solo así se protege el órgano enjuiciador de injerencias externas que pudieran poner en peligro su actuación independiente en el enjuiciamiento de los asuntos litigiosos sometidos a su criterio.

El aspecto externo de la independencia del órgano jurisdiccional supone, asimismo, la inamovilidad de los miembros que lo integran (la inamovilidad es garantía de la independencia judicial), lo que significa la permanencia del juez en su cargo hasta la edad de jubilación forzosa o hasta que concluya su mandato.

La inamovilidad del cargo supone, a su vez, que el cese en el ejercicio de la función esté previsto en norma específica con rango de ley.

El aspecto interno del concepto de independencia aplicado a un órgano jurisdiccional, se asocia con la idea de “imparcialidad” y se refiere a la equidistancia que debe guardar el órgano actuante en relación con las partes que intervienen en el litigio y de sus intereses respectivos. Este aspecto exige la ausencia de cualquier interés en la solución del litigio que no sea el de la estricta aplicación de la norma jurídica y condición de tercero respecto a la autoridad que haya adoptado la decisión recurrida.

El rasgo de imparcialidad que caracteriza a un órgano jurisdiccional tiene directa relación con la composición de dicho órgano, con el nombramiento de sus miembros integrantes, con la duración de su mandato, y con las causas de inhibición, recusación, y cese de los mismos. Aspectos todos ellos a tomar consideración para despejar cualquier duda a propósito de la imparcialidad del órgano actuante.

La aplicación de estos criterios al caso de los órganos económico-administrativos

Se cuestiona la independencia de los órganos económico-administrativos desde el punto de vista de los aspectos “externos” e “internos” que rodean este criterio.

  • a) Así, los arts. 29.2 y 30.2 del RD 520/2005 prevé que los Presidentes y Vocales de del TEAC y de los TTEEAA son nombrados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda y por duración indefinida. Sin embargo, según esta misma disposición los vocales de los TTEEAA son separados del cargo por el mismo procedimiento, lo que resulta contrario al criterio de inamovilidad de los miembros de los órganos jurisdiccionales, al que antes se ha hecho alusión y a la necesidad de que la separación del cargo esté contemplada en ley específica y de contenido particular.
  • b) Aunque el art. 228.1 LGT señale que los miembros de los órganos económico-administrativos ejercen sus competencias “con independencia funcional” y bajo su responsabilidad, no es menos cierto que la separación de sus puestos o la anulación de sus nombramientos no se ven acompañadas de garantías especiales. Y concluye señalando “un sistema de esta índole no tiene entidad suficiente para obstaculizar eficazmente las presiones indebidas por parte del poder ejecutivo sobre los miembros de los TEA”.
  • c) Los TTEEAA no ejercen sus funciones jurisdiccionales con el suficiente grado de autonomía (independencia) en el sentido de no quedar sujetos a vínculo jerárquico alguno, dada su dependencia del Ministerio de Hacienda, siendo funcionarios de ese Ministerio quienes se encargan de juzgar la validez de los actos administrativos, lo que pone en cuestión el ejercicio de sus funciones con “imparcialidad”
  • d) Un ejemplo de lo señalado, lo encuentra la sentencia del TJUE en la regulación del recurso extraordinario para la unificación de doctrina (art. 243 LGT) en el que queda legitimado para su interposición el Director General de tributos, quien además, forma parte de la sala especial encargada de resolver esos pronunciamientos.
  • e) Este dato es significativo de que el órgano juzgador no guarda la posición de un tercero independiente desvinculado al objeto y a la causa que debe juzgar
  • f) Así pues, esas características del recurso extraordinario para la unificación de doctrina que puede interponerse contra las resoluciones del TEAC ponen de relieve los vínculos orgánicos y funcionales que existen entre dicho organismo y el Ministerio de Economía y Hacienda, y en concreto el director general de Tributos del Ministerio y el director general cuya dirección general hubiera dictado las resoluciones impugnadas ante él. La existencia de tales vínculos se opone a que se le reconozca al TEAC la cualidad de tercero en relación con dicha Administración
Consecuencias del pronunciamiento

Además de la evidente de que los TTEEAA ya no podrán interpone cuestiones prejudiciales ante el TJUE en la aclaración de disposiciones que afecten al Derecho de la Unión, se abre la posibilidad de cuestionar sus resoluciones alegando la falta de independencia de estos órganos resolutorio.

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