Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario
El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 160/2020, de 16 de noviembre, ha reconocido la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (derecho a una resolución fundada en Derecho) por una resolución judicial basada en una percepción errónea en la práctica de unas notificaciones tributarias defectuosas y en su capacidad para interrumpir el plazo de prescripción para el cobro de la deuda tributaria. En esta sentencia constitucional se vuelve a insistir en el carácter excepcional y subsidiario de la notificación por edictos que implica que la Administración Tributaria deberá desplegar toda actividad necesaria tendente a localizar al obligado tributario en domicilios alternativos antes de la publicación en el diario oficial.
El Tribunal aborda la cuestión situando el núcleo de la vulneración en la sentencia dictada por la Audiencia Nacional e identificando la faceta del derecho a la tutela judicial efectiva vulnerado con el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho, puesto que, en relación con la sentencia recaída en su contra, no ha habido indefensión, ya que no se ha visto privada de ningún trámite de alegación o prueba en el proceso; así como tampoco se ha vulnerado el acceso a la jurisdicción.
La lesión que el TC reconoce tiene su origen en el error patente en el que incurre la AN al estimar como correctos los intentos de notificación llevados a cabo por la Administración y, por tanto, susceptibles de interrumpir el plazo de prescripción para reclamar el pago de la deuda. Debe añadirse, además, que incide en dicho error la incompleta valoración de las pruebas al considerar que la recurrente no notificó su nuevo domicilio, pero, sin embargo, la Comunidad de Madrid sí notificó las providencias de apremio en su domicilio real, lo que prueba que no le resultaba tan desconocido.
El Tribunal recurre a su doctrina sobre el error patente como causa de vulneración del derecho a tener una resolución fundada en Derecho (art. 24.1 CE), según la cual se requiere que el órgano judicial elabore un razonamiento equivocado basado en una apreciación alejada de la realidad de las pruebas, los hechos o de los presupuestos en los que basa su decisión; y que este razonamiento sea determinante en la decisión adoptada (ratio decidendi) que termina perjudicando la esfera jurídica del demandante de amparo (SSTC 245/2005, de 10 de octubre; 118/2006, de 24 de abril; 6/2018, de 22 de enero; 112/2019, de 3 de octubre).
Aplicada al caso, el Tribunal entiende que la Sala de la AN se equivoca al entender que las notificaciones habían sido correctamente practicadas y que la Administración ha actuado con la diligencia debida para hacer posible la notificación a la interesada. También es objeto de reproche que ignorara y omitiese cualquier referencia o valoración de las pruebas aportadas por esta última (documentos como el DNI, declaraciones del IRPF, declaraciones del ITP, entre otros) que, sin embargo, demostraban que la Administración conocía su domicilio real donde, en cambio, sí se notificaron las providencias de apremio. Los efectos de este razonamiento equivocado conllevan a otro error al considerar que la prescripción del cobro de la deuda fue interrumpida en plazo, vulnerando el derecho de la demandante a la tutela judicial efectiva.
Concluye el Tribunal que debe ser estimada la demanda y, para reparar el derecho fundamental, se declara la nulidad de la sentencia de la AN y la retroacción de las actuaciones al momento anterior a su dictado para que elabore un nuevo pronunciamiento, ahora sí, fundado en derecho.
La presente sentencia contiene diferentes puntos de interés susceptibles de análisis, empezando por la excepcionalidad que representa que una notificación tributaria defectuosa, por vicio de legalidad, derive en un recurso de amparo por vulneración del derecho a obtener una resolución fundada en Derecho, en virtud de una inadecuada valoración de las pruebas llevada a cabo por un órgano jurisdiccional contencioso-administrativo. De este modo, se produce que una lesión que, inicialmente es imputable a la Administración Tributaria, se transforma en una lesión del órgano judicial por realizar una inadecuada valoración de las pruebas y no reparar la primera. Mediante la doctrina del error patente, el Tribunal imputa la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva a la Sala de lo contencioso-administrativo de la AN por realizar un razonamiento equivocado que produce efectos negativos en la esfera jurídica del ciudadano.
El órgano judicial, al igual que la Administración, hacen una interpretación muy literal y rigurosa del procedimiento de las notificaciones personales, considerando suficiente dos intentos fallidos en el domicilio indicado al efecto de las actuaciones, pero sin valorar la posibilidad de localizar otro domicilio, fácilmente accesible en el DNI, el padrón, liquidaciones del ITP o IRPF, para una notificación efectiva y evitar la notificación edictal. Sin embargo, la ausencia de un examen exhaustivo por parte de la Sala de la Audiencia Nacional que verifique la correcta notificación y el rigor excesivo en la interpretación y aplicación del procedimiento de notificación, provocan que la Administración se pueda beneficiar de sus irregularidades, en perjuicio de la recurrente. En el caso de la sentencia que nos ocupa, parece fundada la tesis de que, de haberse realizado un razonamiento adecuado, se habría evitado el considerar las notificaciones correctamente practicadas y el consiguiente error sobre la prescripción alegada.
Y esta cuestión nos lleva, a su vez, a reflexionar sobre el problema nada novedoso, de las notificaciones tributarias por comparecencia y la aplicación del principio de buena administración al deber de diligencia para hacer posible la notificación personal que el TC considera exigible a la Administración tributaria.
Siempre es positivo que se produzca el reconocimiento de los derechos fundamentales de los contribuyentes, aunque resulte sorprendente que éste se produzca en el marco un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional por vulneraciones que traen causa en un procedimiento tributario y que un órgano jurisdiccional mantiene, debido a una interpretación rigorista y formalista.
El pronunciamiento objeto de este comentario nos parece acertado en la medida en que refleja la necesidad de que las normas que regulan las notificaciones tributarias deban enjuiciarse a la luz de los preceptos constitucionales, ya que son éstos los que informan las relaciones entre la Administración y los ciudadanos.
La práctica de los actos de notificación debe tener en cuenta la finalidad que les es propia –la comunicación de los actos que afectan a los contribuyentes– y para ello, un deber de diligencia es exigible, tanto al obligado tributario como a la Administración. El primero, cumpliendo su obligación de comunicar el cambio de domicilio y la segunda, indagando y consultando en sus bases y registros oficiales para localizar el domicilio correcto del interesado. Pero, el avance de este pronunciamiento, entendemos que se produce en elevar la responsabilidad de la Administración para garantizar una adecuada notificación. Así, cuando el interesado no cumpla con su obligación, no se exime a la Administración de esa necesaria actividad de investigación de acuerdo con el principio de buena administración, en su vertiente de eficacia de sus actuaciones (art. 103 CE).
La notificación edictal no debe condicionarse exclusivamente al resultado infructuoso del intento de notificación, sino que su carácter excepcional exige que, cuando no fuera posible la notificación en el lugar señalado por el interesado, ésta debe hacerse en cualquier lugar adecuado a tal fin y por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante.
El principio de buena administración presenta una amplia versatilidad como instrumento de resolución de conflictos en sede jurisdiccional y está asentado como criterio para medir y enjuiciar la calidad de la actuación de la Administración. Es por ello que, en este caso, el amparo constitucional por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva está fundamentado en la ausencia de aplicación por parte de la Audiencia Nacional en su sentencia, en la medida en que valida la actuación de la Administración sin reprochar el despliegue de una diligencia mínima. A partir de esta sentencia, si una resolución judicial ignora el derecho a una buena administración en la práctica de las notificaciones, estará vulnerando el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho.