Profesor del Departamento de Derecho Financiero y Tributario
El Estado Autonómico funciona materialmente como un Estado federal, con dos grandes Administraciones territoriales, Estado y CCAA, financiadas por un sistema en el que comparten las figuras tributarias que dan lugar a mayor recaudación y que suponen el grueso de los recursos públicos en España. Sin embargo, desde el punto de vista político y social, esta realidad no es siempre visible, por lo que las medidas que vamos a proponer tienen como objetivo ofrecer una mayor visibilidad de la parcelación del poder político y financiero que supone el Estado Autonómico o, si lo preferimos, llevarlo a su máximo desarrollo.
Para ello debemos partir definiendo los entes territoriales que conforman el Estado español, destacando el papel de las CCAA, cuya denominación debería figurar en un segundo párrafo del artículo 2 de la CE, como propuso el Consejo de Estado de 2006, el PSOE-A en 2012 y parte de la doctrina, clarificando las competencias de las CCAA especialmente en lo que se refiere a educación y sanidad (razón de la existencia del FGSPF), que deben estar recogidas con mayor precisión en el artículo 148 de la CE y no en una multiplicidad de Estatutos de Autonomía y leyes, y del Estado en seguridad social en el artículo 149 CE; en este sentido, y de manera complementaria, deberían incluirse los derechos a la salud y la Seguridad Social y a una pensión digna dentro de los derechos fundamentales de la Sección Primera del Capítulo II del Título Primero de la CE, estableciendo el mandato al legislador para que asigne partidas presupuestarias a tales fines anualmente en los Presupuestos Generales del Estado.
Dentro del Título VIII, también deben incluirse las reglas competenciales para la resolución de conflictos entre Estado y CCAA, más allá de la cláusula residual del artículo 149.3. Del mismo modo, debe aumentarse la autonomía local y dotarla de un contenido concreto, clarificando en el artículo 142 CE en un apartado segundo las competencias y recursos de las CCLL para garantizar su suficiencia financiera. Así, en este artículo deben estar recogidos también los tributos locales regulados en el TRLRHL, estableciendo una previsión sobre la flexibilidad del principio de reserva de ley en aras a la autonomía y la suficiencia financieras locales, tal y como para las tasas y precios públicos la ha entendido el TC.
Además de aportar seguridad jurídica, contribuiría a reducir el gasto público, al evitar duplicidades innecesarias y mejorar la eficiencia de la intervención en la economía. Se pueden fijar en la CE las competencias del Estado y de las CCAA en materia tributaria, señalando de manera más precisa las competencias normativas, las competencias sobre la recaudación y las competencias de gestión tomando como referencia los artículos 105 a 107 de la Constitución alemana.
Para potenciar el papel de las CCAA dentro del ordenamiento jurídico, debería reformarse la ley electoral, convirtiendo a la Comunidad Autónoma en la nueva circunscripción electoral, aumentando así la representación territorial de las Comunidades y la proporcionalidad del voto. Habría que convertir el Senado en una verdadera cámara de representación territorial y, para lograrlo, los senadores deberían ser elegidos en circunscripciones autonómicas, convirtiéndose así, además de en Cámara legislativa, en el espacio de concertación y de implementación de todos los mecanismos de colaboración con las CCAA y de éstas entre sí, para que puedan participar en la aprobación de las leyes financieras del Estado.
En lo que se refiere a la autonomía financiera, y siguiendo con el Título VIII, habría que modificar el artículo 156.1 CE para subrayar que la autonomía financiera se produce tanto en la vertiente del gasto como de los ingresos, aunque esté vinculada al ejercicio de sus competencias.
Para ello, habría que identificar en el artículo 157 los recursos de las CCAA, matizando la autonomía financiera con un principio de uniformidad, para que no existan excesivas diferencias entre los tipos impositivos fijados por las CCAA ni en otros elementos esenciales en los tributos cedidos por el Estado, reconociendo así a las CCAA un espacio fiscal propio, y convirtiendo en impuestos propios de las CCAA los impuestos ya cedidos por el Estado,, lo que serviría para armonizar la CE y la legislación de desarrollo con los Estatutos de Autonomía de Segunda Generación, como es el de Andalucía.
Pensamos, sin embargo, que no deben aumentarse los porcentajes de cesión de los tributos estatales, debiendo establecerse como umbral máximo el 50% para la cesión del IRPF y reservando para el Estado el IS, sobre el que las CCAA podrían establecer en todo caso un recargo, que sería respetuoso con el artículo 156.2 de la CE. Sí es apropiada la propuesta de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de Financiación Autonómica de crear dos tramos autonómicos en el IVA y los IIEE, debiendo incluirse también en el artículo 157 una referencia a las facultades normativas y de gestión que tendrán las CCAA sobre estos impuestos.
En el artículo 157 añadiríamos un nuevo párrafo al apartado tercero o un nuevo apartado cuarto que dijera: “Las CCAA y el Estado adoptarán medidas para que en las distintas CCAA se presten niveles razonablemente homogéneos de servicios públicos financiados con un nivel razonable de impuestos”. Un principio de uniformidad que debería aplicarse a todas las figuras tributarias independientemente del porcentaje de cesión, y que debería introducirse también en la LOFCA y en la Ley de Financiación de las CCAA, señalando los tipos mínimos y máximos entre los que puedan elegir las CCAA.
Habría que simplificar los fondos de financiación autonómica, para lo que habría que modificar el artículo 158 de la CE, la LOFCA y la Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas, estableciendo dos únicos fondos, el Fondo de Compensación Interterritorial, vinculándose a gastos de inversión para corregir los desequilibrios territoriales, y FGSPF, para garantizar la prestación de estos servicios en todas las CCAA conforme al criterio general de la población de la Comunidad Autónoma corregido por la renta per capita de la Comunidad misma (de modo que las CCAA con una renta per capita menor tengan una asignación proporcionalmente mayor en atención a su renta por habitante), y teniendo en cuenta las singularidades concretas de determinadas Comunidades, como la dispersión territorial, la insularidad y la coexistencia de las lenguas oficiales.
Así, podría tomarse como modelo el artículo 157.2 b) del Estatuto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para garantizar la suficiencia financiera de las CCAA en el artículo 158 CE: “Se atenderá fundamentalmente a la población real efectiva de acuerdo con la normativa estatal y, en su caso, protegida, así como a su evolución”.
En este sentido, para compensar la solidaridad vertical entre el Estado y las CCAA establecida mediante las asignaciones de nivelación y el Fondo de Compensación Interterritorial del artículo 158 CE, debe introducirse la solidaridad horizontal con un precepto parecido al del artículo 107 de la Constitución Alemana, que estableciese: “Se garantiza mediante Ley que quede debidamente compensada la desigualdad financiera de las CCAA”.
Y para lograr una solidaridad efectiva de todas las CCAA, los regímenes forales deben aproximarse al régimen general, tal como está previsto en la Disposición Adicional Primera de la CE, para que participen tanto en los mecanismos de nivelación de la financiación autonómica como en los fondos de desarrollo regional y terminar así con la asimetría del actual sistema.